Erinnern Sie sich noch an 1990?
An die Euphorie nach der deutschen Wiedervereinigung. An das Ende des Kalten Krieges. An die Hoffnung, nach Jahrzehnten der Konfrontation auf Dauer in Frieden und Freundschaft mit Russland leben zu können.
Die Sowjetunion zog ihre Truppen aus Osteuropa ab. In Russland wehten Perestroika und Glasnost. Die Scorpions sangen Wind of Change.
Und wir hatten die Vision eines gemeinsamen Europas – von Wladiwostok bis Ceuta.
In diesem Geist wurden der Zwei-plus-Vier-Vertrag geschlossen und die Charta von Paris beschlossen. Es entstand die Vorstellung einer gemeinsamen europäischen Friedensordnung und einer unteilbaren Sicherheit.
Ein Traum von einem Europa ohne NATO und Warschauer Pakt, getragen von der KSZE/OSZE. Ein erwachsenes, selbstständiges Europa.
Und in genau diesem Geist schlossen die Bundesrepublik Deutschland und die Sowjetunion am 9. November 1990 den
„Vertrag über gute Nachbarschaft, Partnerschaft und Zusammenarbeit zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken“.
Der Vertrag wurde am 31. Mai 1991 durch den Deutschen Bundestag gebilligt. Das dafür erforderliche Vertragsgesetz beruhte ausdrücklich auf Artikel 59 Absatz 2 Satz 1 des Grundgesetzes.
Die Ratifikationsurkunden wurden am 5. Juli 1991 ausgetauscht. Damit trat der Vertrag völkerrechtlich in Kraft.
Nach dem Zerfall der Sowjetunion wurde Russland als deren Rechtsnachfolger anerkannt. Der Vertrag gilt deshalb im Verhältnis zur Russischen Föderation fort.
Das Bemerkenswerte an diesem völkerrechtlich bindenden Vertrag ist Artikel 7.
Dort heißt es:
„Falls eine Situation entsteht, die nach Meinung einer Seite eine Bedrohung für den Frieden oder eine Verletzung des Friedens darstellt oder gefährliche internationale Verwicklungen hervorrufen kann, so werden beide Seiten unverzüglich miteinander Verbindung aufnehmen und bemüht sein, ihre Positionen abzustimmen und Einverständnis über Maßnahmen zu erzielen, die geeignet sind, die Lage zu verbessern oder zu bewältigen.“
Lesen Sie diesen Artikel einmal ganz unvoreingenommen.
Wofür wurde er geschrieben?
Für Situationen, in denen der Frieden bedroht ist.
Für Situationen, in denen gefährliche internationale Verwicklungen entstehen können.
Für Situationen, in denen eine Eskalation droht.
Genau in einer solchen Situation befinden wir uns doch heute.
Seit dem russischen Angriff auf die Ukraine im Februar 2022 sterben dort Menschen – Ukrainer und Russen.
Städte und Dörfer werden zerstört, ganze Landstriche verwüstet und eine militärische Eskalation betrieben, bei der inzwischen immer häufiger die Gefahr einer direkten Konfrontation zwischen Russland und NATO-Staaten diskutiert werden muss.
Ein neuer Weltkrieg liegt in der Luft.
Und was geschieht mit dem in Artikel 7 vorgesehenen Konsultationsmechanismus?
Wird er genutzt?
Werden die dort ausdrücklich vereinbarten unverzüglichen Kontakte aufgenommen?
Wird versucht, Positionen abzustimmen und gemeinsam nach Maßnahmen zu suchen, die geeignet sind, die Lage zu verbessern oder zu bewältigen?
Oder wird Russland stattdessen politisch isoliert und aus möglichst vielen Gesprächsformaten ausgeschlossen?
Mit Sanktionen bedrängt und dämonisiert?
Selbst beim G20-Treffen wird es inzwischen zum politischen Aufreger, wenn ein russischer Wirtschaftsminister eingeladen wird.
Da frage ich mich:
Was ist aus dem Geist von 1990 geworden?
Was ist aus der Vorstellung geworden, dass Sicherheit in Europa nicht gegeneinander, sondern nur miteinander dauerhaft funktionieren kann?
Was ist aus der Idee eines bündnisfreien Europas geworden?
Und vor allem:
Was ist aus unseren Verträgen geworden?
Dieser Vertrag ist keine unverbindliche Sonntagsrede.
Er ist ein völkerrechtlich verbindlicher Vertrag.
Deutschland hat sich damit verpflichtet.
Und völkerrechtliche Verträge gelten nach dem fundamentalen Grundsatz pacta sunt servanda: Verträge sind einzuhalten und nach Treu und Glauben zu erfüllen.
Nun wird man einwenden:
Russland habe durch seinen Angriff auf die Ukraine selbst gegen wesentliche Bestimmungen des Vertrages verstoßen. Deshalb könne man sich auf Artikel 7 heute nicht mehr berufen.
Das ist allerdings nicht so einfach.
Das Völkervertragsrecht kennt für erhebliche Vertragsverletzungen bestimmte Rechtsfolgen. Artikel 60 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge regelt unter bestimmten Voraussetzungen die Suspendierung oder Beendigung eines Vertrages.
Aber daraus folgt nicht automatisch, dass einzelne Bestimmungen eines Vertrages nach Belieben ignoriert werden können.
Und vor allem stellt sich die Frage, welchen Sinn Artikel 7 überhaupt haben sollte, wenn er ausgerechnet dann nicht mehr gelten sollte, wenn eine Vertragspartei gegen andere Bestimmungen des Vertrages verstößt und dadurch eine gefährliche internationale Situation entsteht.
Artikel 7 ist schließlich kein Schönwetterartikel.
Er ist gerade für Situationen formuliert, in denen der Frieden bedroht ist, der Frieden verletzt wurde oder gefährliche internationale Verwicklungen entstehen können.
Ob und in welchem Umfang die russischen Vertragsverletzungen Auswirkungen auf die Fortgeltung oder Anwendbarkeit von Artikel 7 haben, ist eine völkerrechtliche Frage.
Aber diese Frage kann man nicht einfach dadurch beantworten, dass man Artikel 7 politisch für erledigt erklärt.
Und noch etwas ist entscheidend:
Artikel 7 verpflichtet Deutschland nicht dazu, sich mit Russland zu einigen.
Er verpflichtet Deutschland auch nicht dazu, russischen Forderungen zuzustimmen oder seine politischen und sicherheitspolitischen Positionen aufzugeben.
Er sieht zunächst vor, dass beide Seiten unverzüglich miteinander Verbindung aufnehmen und sich bemühen, ihre Positionen abzustimmen und Einverständnis über Maßnahmen zur Verbesserung oder Bewältigung der Lage zu erzielen.
Es geht also zunächst um den Versuch der Verständigung – nicht um die Garantie eines Verhandlungsergebnisses.
Warum wurde dieser vertraglich vereinbarte Weg nicht zumindest ernsthaft beschritten?
Das ist die Frage, die die Bundesregierung beantworten sollte.
Denn natürlich kann Deutschland Russland sagen:
Wir halten den Angriff auf die Ukraine für einen schweren Verstoß gegen das Völkerrecht.
Wir akzeptieren die Annexion ukrainischen Territoriums nicht.
Wir akzeptieren russische Maximalforderungen nicht.
Aber wir sind bereit, gemäß Artikel 7 dieses Vertrages mit Ihnen über Wege zu sprechen, diese gefährliche Situation zu beenden.
Das wäre Diplomatie.
Nicht Kapitulation.
Nicht Unterwerfung.
Nicht die Aufgabe eigener Interessen.
Sondern der Versuch, einen Krieg zu beenden, bevor aus einer regionalen Katastrophe eine europäische oder gar globale Katastrophe wird.
Und damit sind wir beim deutschen Verfassungsrecht.
Artikel 20 Absatz 3 Grundgesetz lautet:
„Die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.“
Die Bundesregierung ist also nicht nur an politische Zweckmäßigkeit gebunden.
Sie ist an Gesetz und Recht gebunden.
Der Bundeskanzler und die Bundesminister leisten nach Artikel 64 Absatz 2 in Verbindung mit Artikel 56 Grundgesetz einen Amtseid.
Sie schwören, das Grundgesetz und die Gesetze des Bundes zu wahren und zu verteidigen sowie ihre Amtspflichten gewissenhaft zu erfüllen.
Natürlich folgt daraus nicht automatisch, dass jede außenpolitische Entscheidung der Bundesregierung auf ihre Vereinbarkeit mit dem Amtseid gerichtlich überprüfbar wäre.
Aber es stellt sich eine grundsätzliche Frage:
Wie ernst nimmt eine Bundesregierung ihre Verpflichtung zur gewissenhaften Wahrnehmung ihrer Amtspflichten, wenn sie einen völkerrechtlich verbindlichen Vertrag, den Deutschland ratifiziert hat, bei einer Situation, für die dessen Artikel 7 ausdrücklich einen Konsultationsmechanismus vorsieht, nicht ernsthaft nutzt?
Das ist keine Frage politischer Sympathien für Russland.
Und auch nicht die Frage, ob man die Ukraine unterstützen soll.
Es geht um etwas Grundsätzlicheres:
Gilt das Recht auch dann, wenn seine Anwendung politisch unerwünscht wird?
Wenn Deutschland internationale Verträge abschließt, sie ratifiziert und sich dadurch völkerrechtlich bindet, kann die Bundesregierung diese Verpflichtungen nicht einfach nach politischer Opportunität behandeln.
Denn wenn Staaten Verträge nur so lange einhalten, wie sie ihnen politisch nützen, stellt sich irgendwann die Frage:
Welche Verträge sind dann überhaupt noch etwas wert?
Pacta sunt servanda.
Verträge sind einzuhalten.
Nach Treu und Glauben.
Gerade dann, wenn es schwierig wird.
Gerade dann, wenn die politische Versuchung groß ist, sie zu ignorieren.
Und gerade dann, wenn es um Krieg und Frieden geht.
Deutschland hat 1990 einen Vertrag geschlossen, der für eine solche Situation ausdrücklich den Dialog vorsieht.
Warum wird dieser Weg nicht beschritten?
Vielleicht wäre es an der Zeit, nicht immer neue Waffen und immer neue Eskalationsstufen zu diskutieren, sondern endlich wieder über das zu sprechen, was 1990 die Grundlage unserer gemeinsamen europäischen Hoffnung war:
Frieden durch Verständigung statt Sicherheit durch immer neue Konfrontation.
Denn Verträge sind gerade für die Zeiten gemacht, in denen ihre Einhaltung schwierig wird.
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Wenn das Prinzip pacta sunt servanda nur noch dann gilt, wenn es politisch bequem ist, verliert nicht nur ein einzelner Vertrag seinen Wert.
Dann steht etwas Grundsätzlicheres auf dem Spiel:
die Verlässlichkeit Deutschlands als Rechts- und Vertragspartner.
Und vielleicht sollten wir uns deshalb wieder an etwas erinnern, das 1990 selbstverständlich schien:
Man muss nicht einer Meinung sein, um miteinander zu reden.
Man muss nicht nachgeben, um zu verhandeln.
Und man muss einem Gegner nicht vertrauen, um mit ihm über Wege zu sprechen, einen Krieg zu beenden.
Pacta sunt servanda.
Oder gilt das im Verhältnis zu Russland nicht?
G.B.